העברות תקציביות לקראת סוף שנת 2024

תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי שבאמצעותו מיושמת המדיניות הכלכלית של הממשלה, ולפיכך יש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה. התקציב אמור להיות הביטוי הכספי של תוכנית עבודה שנתית או רב-שנתית של הממשלה ולשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בחלוקת המשאבים העומדים לרשותה. הדיווח על ביצוע התקציב אמור לשקף לא רק את ההוצאות הכספיות אלא גם להוות מדד להשגת היעדים והפעולות שנעשו. 

משרדי הממשלה פועלים במסגרת חוק תקציב שנתי שהכנסת מחוקקת, ובו נקבעים בין היתר הסכומים המרביים שאפשר להוציא בשנת הכספים. משרדי הממשלה מתקשרים עם ספקים וגופים חיצוניים שונים לשם קבלת שירותים וטובין וביצוע עבודות הנדרשים למילוי תפקידם. החשב הכללי במשרד האוצר (החשכ"ל) אחראי בין היתר לניהול כספי המדינה ולפיקוח על ביצוע התקציב. אגף החשכ"ל מעביר בכל חודש לחשבויות של משרדי הממשלה הקצאת מזומנים, לצורך ביצוע התשלומים השונים שמשרדי הממשלה מחויבים בהם.

לאחר אישור תקציב המדינה בכנסת מתבצעים בו במשך שנת הכספים שינויים והתאמות. שינויים אלו נובעים ממגוון סיבות - החלטות ממשלה חדשות, שינויים בסדרי העדיפויות הלאומיים, חקיקה חדשה ועוד. קיימים שלושה סוגים עיקריים של שינויים שניתן לבצע בתקציב:

1. שינוי פנימי בתוך סעיף תקציבי: התאמות והקצאות מחודשות של כספים בתוך אותו סעיף תקציבי, ללא שינוי בסכומו הכולל של הסעיף. בהתאם לחוק יסודות התקציב, העברה של סכום של עד 1,940,000 ש"ח ועד 15% מהתוכנית המקורית מתאפשרת באמצעות הודעה של שר האוצר לוועדת הכספים, ומעבר לכך נדרשת אישורה של הוועדה.
   
   
2. העברות תקציב בין סעיפים: העברות אלו משפיעות באופן ישיר על המבנה הפנימי של הסעיפים השונים, על סך התקציב שהוקצה לכל סעיף ועל היחסים בין אשכולות התקציב השונים. בהתאם לחוק יסודות התקציב, ההעברה נעשית דרך סעיף הרזרבה הכללית בהודעה לוועדה, ומשם באישור ועדת הכספים אם הסכום עולה על 1,940,000 או 15% מהתוכנית המקורית אליו מועבר הסכום.
   
   
3. העברת עודפי תקציב מהשנה הקודמת: ניצול יתרות תקציביות שלא בוצעו בשנה הקודמת, לטובת פעילויות בשנה הנוכחית. בהתאם לחוק יסודות התקציב העברת העודפים נעשית לסעיף בו נכללה התוכנית המקורית, באמצעות הודעה של שר האוצר לוועדת הכספים. 

​במהותם, שינויים אלו מאפשרים גמישות ניהולית והתאמה של התקציב לצרכים המשתנים של הממשלה במהלך השנה.

שנת 2024 התאפיינה בכמות גבוהה של שינויים והעברות תקציביות בחוק התקציב, בריבוי העברות תקציביות בשלהי שנת התקציב (בדצמבר 2024 אושרו 77 פניות תקציביות בסכום כספי ברוטו של כ-30.4 מיליארד ש"ח), בין היתר בשל החלטות ממשלה חדשות שהתקבלו, וכן בבקשות לשינויים שוועדת הכספים של הכנסת לא דנה בהן.

בחודשים מרץ-אוגוסט 2025 בדק משרד מבקר המדינה את נושא ההעברות התקציביות והשינויים שחלו בתקציב לקראת סוף שנת 2024. במסגרת הבדיקה נבדקו הנתונים בדבר העברות התקציב - הסכומים שעברו ומועד העברתם; הקושי שנגרם למשרדי הממשלה עקב ההעברות המאוחרות; הסיבות להעברות המאוחרת בכלל ובשנת 2024 בפרט; והשוואה לשנים קודמות. יצוין כי ההשוואה לשנים קודמות לא כללה את השנים 2020 - 2023, היות שבשנים אלו התרחשו אירועים מיוחדים אשר השפיעו מהותית על תהליכי הטיפול בתקציב המדינה - תקציב המשכי, עדכונים תקציביים בעקבות מלחמת "חרבות ברזל", משבר הקורונה ועוד. הבדיקה נעשתה בעיקר באגף התקציבים ובאגף החשכ"ל שבמשרד האוצר וכן בכמה משרדי ממשלה, יחידות סמך וישויות ממשלתיות אחרות, ובהם משרד המורשת, משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות, משרד הבריאות, משרד החינוך, משרד הבינוי והשיכון, המשרד לביטחון לאומי ומערך הסייבר הלאומי.

יצוין כי פעילותה הפרלמנטרית של ועדת הכספים של הכנסת אינה כפופה לביקורת המדינה ולפיכך לא בוקרה בדוח.

​שנת 2024 התאפיינה בהיקף חסר תקדים של אישור חוקי תקציב נוסף ושל בקשות תקציביות שעמדו על שולחנה של ועדת הכספים בחודש דצמבר. זאת בין היתר בשל השפעת מלחמת חרבות ברזל והוצאות בלתי צפויות בתחומי הביטחון ובתחומים אזרחיים. בדצמבר 2024 אושרו 77 פניות תקציביות בסכום כספי ברוטו של כ-30.4 מיליארד ש"ח. ניהול התקציב לוּוה בבקשות להעברות בהיקף ניכר בסוף השנה, חלקן של הבקשות אושרו וחלקן נותרו ללא אישור, דבר שפגע ביכולת משרדי הממשלה לפעול באופן רציף ויעיל, והביא לכך שבפועל משרדים הוציאו כספים ללא תקציב מאושר בניגוד לחוק. מהשוואה לשנים קודמות עולה מגמת החמרה בעומס המוטל על ועדת הכספים וגידול בכמות ובסכומים של ההעברות המאוחרות. ממצאים אלו מעלים חשש לעקיפת חוק יסודות התקציב, לפגיעה בתהליכי קבלת ההחלטות, ביכולת הפיקוח של הכנסת, בניהול התקין של כספי הציבור וביישום יעיל של מדיניות הממשלה. מומלץ כי שר האוצר ואגף התקציבים יפעלו לצמצום ההיקפים של שינויים בתקציב בכלל, ושינויים מאוחרים בפרט, יפעלו להקדמת מועדי העברת הפניות לדיון ולאישור ויחזקו את הבקרה והפיקוח התקציביים - כדי להבטיח שקיפות, יעילות ורציפות בניהול תקציבי הממשלה ועמידה בחוקי התקציב.