ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024

​דוח זה עוסק בשלושה נדבכים:

• שער ראשון - ההיערכות הכלכלית לשעת חירום לפני מלחמת חרבות ברזל
  
• שער שני - הכנת תקציבי המלחמה בשנים 2023 - 2024 במשרד האוצר
  
• שער שלישי - ביצוע תקציב המלחמה בתחילת מלחמת חרבות ברזל
  

ביום שמחת תורה התשפ"ד, שבעה באוקטובר 2023, תקף ארגון הטרור חמאס את מדינת ישראל באמצעות ירי של אלפי טילים וחדירה של אלפי מחבלים לבסיסי צה"ל, לערים וליישובים בנגב המערבי (יישובי עוטף עזה). בעקבות זאת, יישובים רבים פונו מביתם, מלחמת חרבות ברזל פרצה וצה"ל גייס יותר מ-300,000 חיילי מילואים כדי להתמודד עם האיומים מצפון ומדרום ועם ירי הרקטות של חמאס מדרום ושל החיזבאללה מצפון, הנמשכים תקופה ארוכה. לכל אלה יש השפעות משמעותיות על תפקוד הכלכלה והמשק הישראליים בטווח הקצר ובטווח הארוך. 

מדינת ישראל למודת אירועים ביטחוניים ומערכות קצרות וארוכות. מלחמה היא אחד הסיכונים העיקריים שאליהם חשופה המדינה, לצד רעידת אדמה, מגפות ועוד. לכן, מדינת ישראל נדרשת להיערך לאירועי חירום, משברים ואסונות אשר עלולים לסכן חיי אדם ולפגוע במידה ניכרת באורחות החיים, בתשתיות הלאומיות, ביכולת הביטחונית ובחוסן הלאומי. אשר להיערכות כלכלית למצב חירום, היא עשויה לשמור על יציבות הכלכלה ולסייע לעמידתה באתגרים פיסקליים ומוניטריים, לאפשר התמודדות עם משברים ומצבי חירום כלכליים, לשמור על גישה לשירותים ומשאבים בזמן חירום ועוד. 

הפגיעה הכלכלית המתמשכת במשק מאז פרוץ המלחמה ולתוך שנת 2024 ומימון הוצאות המלחמה והשלכותיה גרמו לפגיעה במצבה הפיסקלי של ישראל והגדילו את חובות המדינה והציבור במידה ניכרת באופן שישפיע על הדורות הנוכחיים והבאים. על פי נתוני אגף החשב הכללי במשרד האוצר, נכון לנובמבר 2024, אומדן הוצאות המלחמה מפרוץ המלחמה ועד נובמבר 2024 עמד על כ-112.8 מיליארד ש"ח והתחזית של בנק ישראל מספטמבר 2024 היא כי בשנים 2023 - 2025 יעמוד היקף הוצאות המלחמה על כ-250 מיליארד ש"ח. נוסף על כך, בתקופה שבין פרוץ המלחמה ועד נובמבר 2024 שולמו כ-17.7 מיליארד ש"ח מקרן הפיצויים. ביצוע תקציב מערכת הביטחון בגין מלחמת חרבות ברזל בשנים 2024-2023 עמד על כ-95 מיליארד ש"ח. כ-37 מיליארד ש"ח שולמו בשנת 2024 בגין תגמולי מילואים והטבות מילואים (כ-22% מהוצאות מערכת הביטחון). 

להלן רשימת בעלי התפקידים שכיהנו בתפקידם בתקופת הביקורת: שר האוצר: מר בצלאל סמוטריץ'; מנכ"ל משרד האוצר: מר שלומי הייזלר; הממונה על התקציבים: מר יוגב גרדוס; החשב הכללי: מר יהלי רוטנברג; הכלכלן הראשי: מר שמואל אברמזון; והיועץ המשפטי של משרד האוצר: מר אסי מסינג.

​בחודשים ינואר-נובמבר 2024 בדק משרד מבקר המדינה את ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציב מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023- 2024. בין היתר נבדקו ההיערכות הכלכלית לשעת חירום לפני המלחמה, הכנת תקציבי המלחמה לשנים 2023 ו-2024 במשרד האוצר; וביצוע תקציב המלחמה ב-90 הימים הראשונים של המלחמה. הבדיקה נעשתה בעיקר במשרד האוצר: בלשכת שר האוצר, בלשכת המנכ"ל, באגף התקציבים, באגף החשב הכללי, באגף הכלכלן הראשי, באגף השכר והסכמי עבודה וכן בבנק ישראל ובמועצה הלאומית לכלכלה. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, ברשות המסים, במשרד הכלכלה, במשרד התיירות, במשרד הבריאות, במשרד החינוך, במשרד הפנים, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים, במשרד האנרגיה והתשתיות הלאומיות ובמשרד הדתות. במהלך הביקורת שלח משרד מבקר המדינה שאלונים ל-37 משרדי ממשלה שקיבלו תקציב מלחמה. עד מועד סיום הביקורת השיבו על השאלון 30 מהמשרדים. 

מלחמת חרבות ברזל והשלכותיה הכלכליות על המשק הישראלי שיקפו את היעדר ההיערכות המקדימה של המדינה לאירועי חירום, ובכלל זה היעדר תכניות מגירה כלכליות מותאמות לתרחישי החירום השונים, ובפרט לתרחיש של מלחמה מתמשכת. 

פער זה מתחדד נוכח היעדר כל רזרבה תקציבית ייעודית לשעת חירום בתקציב המדינה לשנים 2023 - 2024 שניתן היה לממשה באופן מיידי לטובת צרכים צבאיים ואזרחיים. 

היערכות כלכלית לשעת חירום עשויה לשמור על יציבות הכלכלה, לאפשר התמודדות עם אתגרים פיסקליים ומוניטריים, ולשמור על גישה לשירותים ומשאבים בזמן חירום. 

מאחר שמדינת ישראל מתמודדת עם אירועים ביטחוניים, ובכלל זה מערכות קצרות וארוכות, היא חשופה לסיכון מלחמתי לצד סיכונים עיקריים אחרים, כמו רעידת אדמה ומגפות. לכן, המדינה נדרשת להיערך לאירועי חירום, משברים ואסונות שעלולים לסכן חיי אדם ולפגוע במידה ניכרת באורחות החיים, בתשתיות הלאומיות, ביכולת הביטחונית ובחוסן הלאומי.

בביקורת נמצא כי תהליך גיבוש התקציב הנוסף לשנים 2023 ו-2024 התעכב באופן משמעותי, חרף הצורך בגיבושו המהיר נוכח צורכי המלחמה. עיכוב זה נבע בין היתר מאי-הסכמות בין הדרג המקצועי לשר האוצר וצוותו בדבר המנגנון המתאים לגיבוש תקציב המלחמה, השימושים הנדרשים וכן המקורות למימון הוצאות המלחמה האזרחיות במסגרת התקציב הנוסף לשנת 2023 והיקפם, דבר שאף השפיע על לוחות הזמנים לגיבוש התקציב הנוסף לשנת 2024. כן נמצא כי בתקציבים הנוספים לשנים 2023 ו-2024 לא ננקטו צעדים מרסנים משמעותיים, ובין היתר לא נעשה קיצוץ משמעותי יותר בכספים הקואליציוניים ולא הוקטן בשנת 2024 מספר משרדי הממשלה. 

בשל העובדה כי לא נעשו מספיק צעדים מרסנים בתקציבי המלחמה לשנים 2023 ו-2024, במהלך 2024 נאלצה הממשלה לפרוץ מספר פעמים את תקרת ההוצאה התקציבית המותרת בחוק, בהיקף של עשרות מיליארדי ש"ח, ואת שיעור הגירעון התקציבי המתוכנן, על מנת לעמוד בהוצאות המלחמה. למהלכים אלה, הכוללים העלאות ניכרות בתשלומי המסים שיושתו על הציבור, יש השפעה שלילית בשווקים, והם באים לידי ביטוי בתשלומי הריבית הגבוהים ששולמו ושישולמו בשנים הבאות, על חשבון משאבים שניתן יהיה להפנות לטובת אזרחי המדינה ומשקי הבית. נוכח הגידול הניכר בהוצאות הביטחוניות והאזרחיות בגין המלחמה, השפעת הירידה בדירוג האשראי על תשלומי הריבית, היקף החוב של הממשלה והעלייה ביחס החוב לתוצר, ומאחר שלא נעשו די התאמות מספקות בתקציב 2024, עולה החשש כי חוסנה הפיסקלי של המדינה ייפגע.

נוסף על כך, הביקורת העלתה ליקויים בעניין אופן שיטת הניהול הנוכחית של הקצאת תקציב המלחמה, ביצועו והבקרה על מימושו, והדבר עלול להקשות על מקבלי ההחלטות לקבל את תמונת המצב המלאה ואת הנתונים הרלוונטיים לפני קבלת החלטות שיש להן השפעה רבה, הן על היכולת להשיג את יעדי הממשלה בכל הנוגע לתקציב המלחמה והן על כספי הממשלה המוקצים להשגתם.

על פי אומדן של בנק ישראל מספטמבר 2024, הצפי לעלות הכוללת של המלחמה לשנים 2023 - 2025 מסתכמת בכ-250 מיליארד ש"ח. נוכח התמשכות הלחימה והרחבת העימות הצבאי בצפון ובזירות נוספות ההרעה באינדיקטורים של כלכלת ישראל מפרוץ המלחמה ובהם: רצף הורדות דירוג אשראי, עלייה ביחס חוב-תוצר (מכ-61.4% בשנת 2023 לכ-69% בשנת 2024) גידול בגירעון התקציבי של הממשלה בשיעור של כ-2.7 נקודות אחוז (מכ-4.1% מהתוצר בשנת 2023 לכ-6.8% מהתוצר בשנת 2024), והקטנת תחזית הצמיחה על ידי כלל הגורמים המקצועיים - על שר האוצר לקיים בחינה עתית בהשתתפות כלל הגורמים המקצועיים, בתוך משרד האוצר ומחוצה לו, לגבי הצעדים הנדרשים לצורך חיזוק חוסנה הכלכלי של המדינה לרבות נקיטת צעדים מעודדי צמיחה שיביאו לשיפור במצבה הפיסקלי של המדינה ולחיזוק מחויבותה לפירעון חובותיה.

לצד האמור, על משרד האוצר והעומד בראשו - שר האוצר, בנק ישראל, המועצה הלאומית לכלכלה וכל יתר הגורמים הנושאים באחריות כלכלית כלפי מדינת ישראל לפעול לתיקון הליקויים וליישום ההמלצות שצוינו בדוח זה, כדי לאפשר היערכות מדינתית כלכלית לשעת חירום ומתן מענה כלכלי מהיר ויעיל לאזרחי המדינה.

​