הטיפול במבני פל-קל

במאי 2001 התמוטטה רצפת אולם האירועים "ורסאי" בירושלים. ההתמוטטות התרחשה בעיצומה של חתונה שנערכה במקום, והביאה למותם של 23 בני אדם ולפציעתם של 380. ממצאי הביניים של ועדת החקירה הממלכתית שמונתה בעקבות האסון (ועדת זילר) העלו כי ההתמוטטות התרחשה עקב פגמים בתקרות המבנה, וכי הפגמים היו מפושטים בתקרות "כמחלה ממאירה הממתינה להתפרצותה". פגמים אלה, לפי ממצאי הוועדה, מקורם בשיטת הפל-קל - שיטת בנייה המשלבת גופי מילוי מפח בתקרות המבנה לפני יציקת הבטון, ושנעשה בה שימוש נרחב החל מסוף שנות השבעים של המאה העשרים. ועדת זילר קבעה כי שיטת הפל-קל "על כל גווניה ולכל מהדורותיה, היא שיטה מסוכנת, ולפחות שיטה פסולה ובלתי תקנית" וכי אין להתיר כל בנייה חדשה בשיטה זו. לצד זאת עמדה הוועדה על הצורך להתמודד עם חוסר הוודאות לגבי הסכנה הנשקפת ממאות המבנים, ולפי ההערכות - בשטח כולל של מיליוני מטרים רבועים, שהיה חשד באותה עת כי נבנו בשיטת הפל-קל.

הסיכון הנובע מהפגמים הטבועים בשיטת הפל-קל הוא בראש ובראשונה לפגיעה בחיי אדם וברכוש, כפי שהמחיש אסון ורסאי, ולצד זאת אפשרות לנזקים סביבתיים ונזקים למתקני תשתית המצויים בסמיכות למבנה שהתמוטט. נוסף על כך, הפגמים בשיטה עלולים להוביל להתמוטטות פתאומית של מבני הפל-קל, והסיכון להתמוטטות עשוי להשפיע גם על ערכם של המבנים ועל הכיסוי הביטוחי שלהם, ואף להוביל להתדיינויות משפטיות ממושכות בעניינים הללו. הימצאותם של מבנים כאלה בקרבה לים (ובסיכון מוגבר לקורוזיה), באזורים המוּעָדים לשיטפונות או לרעידות אדמה (אזורי סיכון סייסמיים), או שימוש במבנים שלא בהתאם לייעודם - מבחינת סוג השימוש או מספר המשתמשים - עלולים גם הם לפגוע ביציבותם ומגבירים את הסיכון הנשקף מהם.

בשנת 2002 אומצו המלצות הביניים של ועדת זילר בהחלטת ממשלה. בעקבות ההחלטה הוקם מטה מקצועי-הנדסי לטיפול במבני פל-קל באחריותו של שר הפנים ובהובלתו של משרד הפנים, והחל משנת 2006, בהרכבו החדש - בהובלת מינהל התכנון. על המטה הוטלה האחריות לרכז את כלל הפעולות בכל הקשור לטיפול במבנים שנבנו בשיטת הפל-קל, לאתר ולמפות את המבנים הללו ולקיים בקרה על אופן הטיפול בהם. כחלק מכך קידם המטה במהלך שנות פעילותו את הגיבוש והפרסום של הנחיות מפורטות המסדירות את דרכי הטיפול במבני פל-קל, תוך הטלת האחריות הישירה לוודא כי מבני הפל-קל מטופלים כנדרש - על הרשויות המקומיות ועל מהנדסיהן, גם במקרים שהמבנה אינו בבעלותן או בחזקתן.

​בחודשים מאי עד אוקטובר 2025 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהן של רשויות השלטון - המרכזי והמקומי - לאיתור ולמיפוי של מבנים שנבנו בשיטת הפל-קל, לבדיקתם ולחיזוקם, לשם הסרת הסכנה הנשקפת מהם, אם אינם מטופלים כנדרש, ולהבטחת שלומם וביטחונם של המשתמשים במבנים הללו. בבדיקה נבחנו אופן האסדרה של הטיפול במבני הפל-קל, ממשקי העבודה בין רשויות השלטון וכן הקצאת התקציב והמשאבים לשם כך. הביקורת נעשתה במינהל התכנון, במשרד הבינוי והשיכון, במטה הפל-קל (בהרכבו החדש החל משנת 2006) ובמינהלת הפל-קל, וכן בעיריות בני ברק וירושלים, במועצה המקומית דאליית אל-כרמל ובמועצה האזורית עמק המעיינות. הביקורת נעשתה גם במשרד החקלאות וביטחון המזון, במכון וולקני, במינהל הדיור הממשלתי ובמשרד החינוך. בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים שבמשרד האוצר, במכון הלאומי לחקר הבנייה בטכניון, במכון התקנים הישראלי, במשרד המשפטים ובמשרד הפנים. כמו כן נעשו בדיקות השלמה בוועדה המרחבית לתכנון ולבנייה רכס הכרמל ובעיריית ראשון לציון.

במועד סיום הביקורת, בחלוף יותר משני עשורים מאז אסון ורסאי ופרסום המלצות ועדת זילר, נותרו מאות מבנים, חלקם קולטי קהל, שהטיפול בהם טרם הושלם חרף פרק הזמן הרב שחלף - מהם כ-300 מבנים שטרם נבדקו בדיקת זיהוי ראשונית, כ-150 מבנים שנבדקו בדיקת זיהוי ראשונית בלבד ו-32 מבנים שנמצאו טעונים חיזוק וטרם חוזקו. על אף "מצג השווא הכוזב" המאפיין את השיטה, והחשש כי כשלי השיטה "לא ייחשפו בהכרח בטרם יתממש הסיכון הטמון בה" ועלולים להוביל להתמוטטות פתאומית, ללא סימני אזהרה בולטים וגלויים לעין - המשימה העיקרית שהוטלה על מטה הפל-קל ועל הרשויות המקומיות - איתור, מיון ובדיקה של המבנים - לא הושלמה, ונותרה עוד עבודה רבה.

ועדת זילר התייחסה במסקנותיה הסופיות ל"מעגל השוטה" המאפיין את ענף הבנייה, שאחת מחוליותיו הדומיננטיות נוגעת לפיקוח ולבקרה על כל שלבי הבנייה. הביקורת העלתה כי על רקע תפקודו הלקוי של המנגנון הממשלתי - המחדלים בתחום זה שעליהם הצביעה ועדת זילר, לכל הפחות בכל הנוגע לטיפול במבני הפל-קל - נותרו בעינם. כך הועלה כי מבנים שנבנו בשיטה שנאסרה לשימוש לפני יותר משני עשורים עברו חיזוק בשיטות שיעילותן ובטיחותן לא נבדקו; נמצאו מקרים שבהם החיזוק נעשה ללא היתר כדין - וכפועל יוצא ללא פיקוח של מוסדות התכנון, בניגוד מוחלט להוראות הרגולטוריות בעניין זה; מבנים הטעונים חיזוק טרם חוזקו ומבנים הטעונים בדיקות עיתיות אינם נבדקים שנים ממושכות, ומאות מבנים החשודים כמבני פל-קל טרם נבדקו בדיקת זיהוי ראשונית. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה ממצאים אלה, שיש להם השלכה ישירה על חיי אדם.

טיפול במבני פל-קל והסרת הסכנה הנשקפת מהם, אם אינם מטופלים כנדרש, מחייבים פעולה משולבת של רשויות השלטון - המרכזי והמקומי. על הרשויות המקומיות שבתחום שיפוטן מבני פל-קל ליישם ולאכוף בהתמדה את החובות שהוחלו עליהן בחוזר המנכ"ל 5/2007 ובמדריך למהנדס הרשות, במסגרת הסמכויות המוקנות להן בדין ובהוראות רגולטוריות אחרות. על משרדי הממשלה ועל יחידות הסמך הממשלתיות שבאחריותם מבני פל-קל, ליישם בהתמדה את חובת המעקב השנתי אחר המבנים שבאחריותם. על משרד הפנים, כמי שנושא באחריות המיניסטריאלית לפעילות מטה הפל-קל, על מינהל התכנון, העומד בראש המטה, ועל משרד השיכון, ובהתייעצות עם פיקוד העורף - להסדיר באופן ממצה את מעמד המטה, את סמכויותיו ואת הבסיס הנורמטיבי לפעילותו, כדי להבטיח כי המשימות שהוטלו עליו יושלמו במלואן. עוד מומלץ כי יפעלו להסדרה ממצה של חובותיהם של משרדי הממשלה, של הרשויות המקומיות ושל בעלי המבנים הפרטיים לטיפול במבני פל-קל שבבעלותם או באחריותם לפי העניין; ולהקניה בדין של סמכויות אכיפה לרשויות המקומיות למול בעלי המבנים בתחום שיפוטן.